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王绍光论第三部门在中国的发展及未来

2011年11月24日10:08观察者网康晓光 王绍光我要评论(0)
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第三部门与其它两个部门(政府和市场)是互补关系,而不是互相替代的关系。它不是万能的,也不可能是万能的。只有当政府,市场和第三部门有机结合起来,三者才能充分发挥自己的优势。

界定第三部门的概念

康:如何界定第三部门?可谓“仁者见仁,智者见智”。尽管有人说用剩余法定义第三部门(除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和)等于什么也没说,但我还是认为这是最简单也是最可行的办法。实际上,社会学和政治学都没有能力为三部门划分提供精致的理论基础,只有经济学有这个能力。它借助私人物品和公共物品概念为各个部门划定了疆界。

王:不管是在中国,还是国外,以前人们往往把社会组织一分为二,即“公共部门”(包括政府和其它公营机构) 和“非公部门”。

按照这种划分,营利性企业和非营利组织同属非公部门。但是人们注意到,就行为模式和社会功能而言,以营利为目的的企业与不以营利为目的的社会组织非常不同。如果把它们统称为非公部门,则两者的差别就被掩盖了。实际上,民间非营利组织们所从事的往往是政府和私营企业“不愿做,做不好,或不常做”的事。由此有必要将它们与前两者分开。于是有人提出了“第三部门”这个概念。“第三部门”者,统而言之,便是处于政府与私营企业之间的社会组织。但是不是剩余法给出的定义就如你所说是“最简单也是最可行的办法”呢?那倒未必。如家庭,宗族,黑帮团伙也是处于政府与私营企业之间的社会组织,但似乎没入将它们包括在第三部门之内。由此,还是有必要对第三部门给出更精确的定义。实际上,第三部门这个提法并不是一个被普遍接受的提法。它在美国用得最多,但也只限于圈内的专家。当我告诉我在耶鲁的同事我这在研究“第三部门”时,几乎每个人对问我,什么是“第三部门”。要知道,耶鲁大学设有世界最早的非营利组织研究中心。如果这里的学者都不知道“第三部门”是何方神圣,这个提法在美国的接受程度可想而知。美国有人嫌“第三部门”太含混,情愿用“免税部门”,“独立部门”或“非营利部门”等提法。出了美国,“第三部门”更是鲜为人知。在英国和它的前殖民地国家(如印度),“自愿部门”比较通行;在欧洲国家,人们更喜欢用“慈善部门”。法国总是与众不同,“社会经济”是那儿的提法。到了第三世界国家和前社会主义国家,人们更熟悉的概念是诸如“公民社会”或“非政府组织”之类。

这些概念涵盖的都处于政府与私营企业之间的那块制度空间,但是它们各自强调不同的侧面。例如:“免税部门”强调国家的税法给予这些组织免税待遇。但是,并不是所有国家的同类组织都可以享受免税待遇。例如,在中国和很多其它国家,非盈利组织并不能享受免税待遇。这样一来,在这些国家用“免税组织”就显得荒唐了。

“独立部门”强调这些组织相对于政府和私人企业的独立性。但事实上,在世界多数国家里,这些组织并不如想象的那么独立。至少就其资金来源而言,它们对政府和私人企业的依赖性就很大。 称它们为“独立部门”实在名不副实。

“非营利部门”强调这些组织的目的不是为了营利。但它们存在的目的不是为了营利并不等于说它们不可能盈利。事实上,非营利组织的收入往往大于支出,换句话说,它们是盈利的。尤其在中文里,“非盈利”与“非营利”谐音,很容易引起混淆。

“慈善部门”强调这些组织的资金来源于私人慈善性捐款。但是私人慈善性捐款并不是这些组织的唯一资金来源,甚至不是它们资金的主要来源。又是一个名实不符的词。

“志愿部门”是英国的用法,它强调这些组织的运作与管理在很大程度上靠志愿者在时间,精力和金钱上的投入但是,在很多国家,这类组织的活动主要不是靠志愿者进行的,而是由拿薪水的雇员完成的。

从字面上讲,“非政府组织”这个提法很容易产生误解,因为所有私营机构,包括活跃在市场经济里的千千万万个私营企业也是非政府组织。但是,用这个词的人并无意将其内涵伸展得那么宽。“非政府组织”现多用于有关第三世界国家的文献,但其含义已经历了几次大的变化。最开始它专指受国联 (eague of Nations) 或联合国承认的国际性非政府组织。后来,发达国家里以促进第三世界发展为目的的组织也被包括进来。现在它主要用来描述发展中国家里以促进经济,社会发展为己任的组织。不管怎幺说,“非政组织”是比“第三部门”窄得多的概念。前者只是后者的一小部分。

“社会经济”一词主要用于法国,比利时,近年来也开始流行于欧盟其它国家。与“非政府组织”相反,这个概念的内涵比“第三部门”要宽,因为它将不少企业类组织也包括了进来,如互助保险公司,储蓄银行,合作社,农产品销售组织等。

“公民社会”是近年来中西文献中用得最多,也用得最滥的一个概念。英文civil society 中 civil 在中文中既可译为“公民的”又可译为“文明的”;society 在中文里既有“社会”的意思,也有“社团”的意思。因此,civil society 既可用来描述某个特定的,建立在志愿基础上的非商业性组织,也可以用于对所有这类组织的总称。除此之外,对这个名词还有其它诸多不同的理解。这是因为它比以上所有名词的历史都长,黑格尔,马克思,托可维尔,葛兰西,哈维尔都曾用过它,但用法各不相同。歧义如此之多的概念是很难用作分析工具的。

由此可见,所有这些名词都不太理想,都可能引起误解。与它们相比,“第三部门”一词较为中性,可避免由望文生义而产生的误解。但它的问题是单从字面上很难了解它含义。

这就有必要对它赋予较为准确的含义。应该明确的是,我们真正感兴趣的并不是“除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和”,因为这片制度空间太宽泛,太复杂,很难作为一个整体进行研究。我们感兴趣的只是这片空间里特定一些部分。那么到底我们说的第三部门包括那些组织呢?大概具有以下五个特征的组织才可被视为第三部门的一部分:

民间性:民间性意味着在体制上独立于政府,既不是政府的一部分,又不是受制于政府。当然这并不意味着完全不拿政府资助,或完全没有政府官员参加其活动。这里的关键是,第三部门组织必须是民间性质的。

非营利性:非营利性意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者。第三部门组织有可能赚取利润,但利润必须服务于组织的基本使命,而不能放到所有者和管理者的腰包里。不以营利为目的是第三部门组织与其它私营组织的最大差别所在。

组织性:组织性意味着有内部规章制度,有负责人,经常性活动。在政府与市场之间还有很多非正式的,临时性的,随意性的群体,它们便不能算作第三部门的一部分。

自治性:自治性意味着各个组织自己管理自己,既不受制于政府,也不受制于私营企业, 还不受制于其它第三部门组织。

志愿性:志愿性意味着参与这些组织的活动是以志愿为基础的,而不是强制性的。这并不等于说,组织收入的全部或大部分来自志愿捐款;也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者。要参与的基础是志愿就算满足这个条件了。

至于说只有经济学才有能力为三个部门的划分提供精致的理论基础,恐怕也未必。用私人物品和公共物品无法为三个部门准确界。一些现代社会由政府为其公民提供的物品(如国民教育,全民保健),现在被看作公共物品,但几百年,甚至几十年前,它们被看作私人物品。在其它国家,它们至今被看作私人物品。所以,很难说,靠公共物品和私人物品能划分开公共部门和非公部门。第三部门提供的更是即包括公共物品,也包括私人物品(如私立非营利医疗,托儿,教育机构等) 。可见用纯经济学方法不可能为三个部门的划分提供坚实的理论基础。

第三部门发展及其研究的意义

康:1978年以来的改革,把中国带入了有史以来最为深刻也最为广泛的变革时期。时至今日,经济领域的改革蓝图最为明朗,政治领域的改革大方向也比较明确了,惟独社会领域的改革设想还处于茫然、混顿状态。然而人类的实践一再表明,没有一个健全的市民社会的支持,市场经济和民主政治都无法有效运行。直觉告诉我,中国的改革已经进入了一个“新时期”或“新阶段”,在这一时期或阶段,社会领域成为最主要的改革对象,而且如果没有社会领域的深刻变革,经济领域的市场化改革和政治领域的民主建设都将无法获得进一步的发展。也就是说,社会领域的改革成为中国改革的“瓶颈”。正因为如此,超越空中楼阁式的讨论,脚踏实地地研究中国第三部门的发展并通过这种研究推动第三部门的发展,就成为今日中国学术界面对的最紧迫的“时代任务”之一。我感觉已经到了超越经济-政治二元分析框架,用经济-社会-政治三元框架观察、分析、思考中国的改革与发展的时候了。不能仅仅考虑国家与经济的关系,还要考虑国家与社会的关系。目前,不必去纠缠政治改革问题,实际上经济和社会改革完成了,政治改革也就水到渠成了。王:我不太同意说现在经济和政治领域的改革方向已经明确。不错,人们都把经济领域的市场化和政治领域的民主建设看作改革的方向,好象有了某种共识。实际上,这种共识只停留在名词上。对什幺叫市场化,什幺叫民主化,不同观点的人有不同,甚至绝然相反的理解。因此,大家用同样的名词,并不意味已达成共识。萨特以前讲过“词的暴政”,我们现在切不可满足于“词的共识”。另一方面,我不认为可以将经济改革,政治改革和社会改革分开。“经济”,“政治” 和“社会”是我们帮助我们理解世界的概念,是分析的工具。而现实世界里并不存在将它们分开的界限。所谓“经济”改革一定含有“社会”改革和“政治”改革的内容。同样道理,要改造“社会”,着力点也许要在“经济”和“政治”领域里找。

我想晓光真正想说的意思是,过去中国决策者和学者一直忽略了我们所说的第三部门,而发展第三部门对当今中国有着重大意义。这倒是千真万确的。不仅中国的决策者和学者忽略第三部门,其它国家的决策者和学者也差不多。不过,这种情况正在起变化。也许变化的迹象在未来几年会更加明显。为什幺过去第三部门会受到忽视呢?回顾一下战后的历史就可以找到答案。战后前几十年是两个阵营对峙的历史。社会主义国家强调政府的作用,资本主义国家喜欢自诩“自由市场经济”。尽管社会主义阵营内有过市场改革的例子,资本主义阵营内发展出福利国家的各类变种,但两个阵营之间也罢,各个阵营内部也罢,争论的焦点一直是,到底政府的作用应该大一些,还是市场的作用应该大一些。在这种背景下,忽略第三部门的存在及其重要性恐怕是难以避免的。到七十年代末,八十年代初,传统的中央计划体制的弊端已变得十分明显。于是社会主义国家泛泛走上改革的道路。政府的神话破灭之后,人们把眼光转向市场。与此同时,福利国家也碰到了麻烦,资本主义国家也进入了调整时期。调整的重点也是政府与市场的关系。但很快就有人认识到,把政府让出的空间全然转交给营利性企业未必是明智之举。因为有些事是私营企业“ 不愿做,做不好,或不常做”的事。于是,第三部门逐渐引起了人们的兴趣。

到九十年代,在社会主义政权崩溃了的东欧和前苏联,资本主义试验已进行了一段时期。中国,越南等坚持社会主义道路的国家也积累了大量市场改革的经验。它们同样也开始逐步认识到,有些政府做不好的事,私营企业同样做不好。于是,各类民间非营利组织应运而生。随着政府神话和市场神话在未来进一步褪色,人们对第三部门的兴趣应该会越来越强烈。可以这么说,对第三部门的认识是政府神话和市场神话被现实戳穿的副产品。咱们中国的情况正是如此。改革的前十几年是破除政府神话的过程。随着市场经济的逐步建立,人们慢慢认识到市场也不是万能的,市场神话也应该打破。然而,打破市场神话并不意味着回归过去。在有些领域,政府干预是必须的,但干预方式要作出改变;在另外一些领域,即使市场解决不了问题,也不必请回政府,这便是非营利组织的用武之地。

在当代中国,第三部门的重要性还没有受到决策者和学者的充分认识。但发展第三部门对当代中国社会也许具有特殊的意义。我这里仅提第三部门在两个方面的潜力。一是社会保障和社会服务方面的潜力。以前的劳保制度有两个特点:一方面,享受劳保待遇的社会群体只占总人口的一小部分;另一方面,对享受劳保待遇的社会群体,国家采取全部包下来的作法。这样的体制已不能适应今天的市场经济。今后建立的社会保障制度和社会服务体制必须面向更大的社会群体,甚至要向含盖全体公民的方向发展。但由国家一手操办是不可能,也是不必要的。在欧洲一些国家,社会保障和社会服务的经费主要是由政府通过税收和社会保障费的形式征收的,但具体通过服务的却不一定是政府机构,甚至主要不是政府机构,而是非营利的民间组织。如在荷兰,民间非营利组织的经费近百分之九十是政府资助的,反过来,这些组织在荷兰的社会保障和社会服务体制中扮演着举足轻重的角色。我刚到香港工作不久,发现那儿的情况也大同小异。对单亲母亲,残疾人,孤寡老人及其它社会弱势群体的服务往往是由民间非营利组织提供的,但它们的经费往往是由政府拨付的。建立社会保障和社会服务制度是中国当今面临的主要任务之一,第三部门应该大有可为。

第三部门另一巨大的潜力是协助解决困扰我们多年的就业问题。九五年,美国一位经济学者(Jeremy Rifkin) 写了一本题为《工作的终结》(The End of Work : The Decline of the Global Labor Force and the Dawn of the Post-Market Era)的书,它很快在世界各地进入了畅销书排行榜,据说国内也有了译本。作者称由于技术进步,人类正迈入一个新的历史阶段。传统的工作会逐渐减少,新的工作机会主要将不是来自农业,制造业,甚至服务业,而是来自第三部门。此书第一次将“第三部门”这个词带入了大众传媒,展示了第三部门的巨大潜力。中国正面临着前所未有的就业压力。城镇人口的真实失业率在百分之八以上,农村劳动力有三分之一是剩余劳动力。而我国经济增长的就业弹性自九十年代越来急剧下降。如果依照传统思路,中国的就业问题几乎是一个没有解的难题。而发展第三部门恐怕是“山穷水尽疑无路,柳暗花明又一村”那个“又一村。

目前,国内有些城市(如上海和天津)在社区服务方面进行了卓有成效的试验。社区服务一方面提高了人们的生活品质,另一方面又解决了大量下岗人员的再就业问题,是一举两得的大好事。提供社区服务的组织有不少便是非营利性质。目前,国内到处都存在”该干的事没人干,该工作的人没工作“的现象,这说明现有的体制造成了巨大的人力资源浪费和效率损失。换一下思路,将政策取向从一味追求经济增长改变为以全民参与的方式提高全民的生活品质,中国也许能在经济和生活发展方面走出一条新路。非政府/非营利社会服务将是新模式的关键载体。

非政府/非营利组织的特点是它们较少受政府的干预,也不受盈利压力的困扰。人们在自愿的基础上结合,为共同关心的事业走到一起。这些事业也许在旁人看来没有多大意义,无非是为残疾人提供帮助,呼吁改善自己居住城市的生态环境,由糖尿病患者自己组织起来探讨如何应付病情恶化,专业人士组建行业协会,甚至聚集在一起定期交流读书心得,等等。但这样的组织为人们在日常工作中学习如何平等相处,相互信任,并用民主的方式处理分歧意见提供了训练机会。用欧美学术界现在时髦的话说,非政府/非营利组织的一个副产品是为人们提供”社会资本“。而社会资本据说是民主政体健康运作的前提。中国是一个缺少民主传统的国家。只有从小事,鸡毛蒜皮的事,无关紧要的事入手,学习如何以民主的方式生活,才可能逐步培养出民主传统,从而为整个政治体制的民主化奠定坚实的基础。从上面的讨论中可以看出,发展第三部门不仅仅是一种”社会“改革,也有”经济“改革和”政治“改革的深刻含义。不过,我也不希望将第三部门神话。本世纪初,人们认识到政府在经济和社会发展中可以扮演十分重要的角色,结果造成了有关政府的神话。过去二十年,人们在批判政府神话的同时,有意和无意间有造出了市场神话。两种神话都为我们留下了深刻的教训。我们切不可刚摆脱前两个神话,又陷入对第三部门的神话。

人们谈到营利性企业时会联想到唯利是图,缺乏爱心;人们谈到政府时会联想到繁文缛节,效率低下。在很多人心目中,非营利/ 非政府组织的形象是十分圣洁的。他们认为非营利/非政府组织是爱心的体现,是正义的象征,是效率的化身,是互助,参与,自治的途径,是推动社会变革的先锋。我们并不否认很多非营利/非政府组织的确具有上述某些特征,但并不是所有非营利/非政府组织都有上述所有特征。哈佛大学一位教授(Theda Skocpol)前不久发表了一篇文章,题为“Association Without Membership”(没有成员的社团)。她发现美国很多社团现在都变成了专业公司性质的组织。如果它们还有会员的话,会员只是定期向社团缴纳会费或提供捐款。社团的工作人员大多或全部都不是自愿人员,而是拿薪水的雇员。没有成员参与的团体是不可能产生“社会资本”的。

至于非营利组织的效率,我们也不能高估。毕竟非营利组织还是组织。不管是什幺组织,规模不大时,它们会显得灵活高效。人们之所以认为非营利组织灵活高效,正是因为它们的规模总的来说比政府机构和公司小得多。随着非营利组织规模的扩大,它们的内部结构日趋复杂。政府部门遭人垢病的官僚主义,文牍主义,反应迟钝,推诿责任也会出现在非营利组织里。非营利组织并不会因其非营利性而对这些组织病状有免疫能力。事实上,在有些国家,非营利组织甚至比政府机构效率更低。

上面说到的问题还只是外国非营利组织的问题。但如果我们为推动第三部门发展而将它理想化,不警惕它可能出现的问题,等到问题出现再处理,成本就太高了。这决不是负责任的态度。第三部门与其它两个部门(政府和市场)是互补关系,而不是互相替代的关系。它不是万能的,也不可能是万能的。只有当政府,市场和第三部门有机结合起来,三者才能充分发挥自己的优势。说到这里,有必要指出,在谈论非政府/非营利组织的文献里流行着一种看法:这些组织与政府的关系是对立关系,因而衡量它们是否健康发展的最重要指标是其独立程度。当然,非政府/非营利组织完全依附政府,没有一点自主性,肯定谈不上健康。但大量实证研究证明,非政府/非营利组织在相当多的国家与政府是伙伴关系,而不是对立关系。这些组织在相当大的程度上依赖政府的资助,政府反过来依赖这些组织提供社会服务。从中国的情况看,政府与非政府/非营利组织的关系还没有理顺。总的来说,政府对这类组织还不放心,有些组织也对政府存有疑虑。但从已有的成功经验看,两方面结成伙伴关系,不管是对彼此,还是对社会都大有益处,可以产生一加一大于二的效果。

中国第三部门的现实处境、特征及其功能

康:符合西方标准的第三部门在中国还不存在。中国第三部门的特征之一是“多样性”。自上而下的、自下而上的和外部输入的;自治的与依附的;合法的与非法的;规模巨大的与规模小的,等等。中国第三部门的另一特征是“双重性”或“半官半民”。

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